Los Programas de Reducción de la Pobreza en la Región

Por: Blanca Munster

El hecho de que los hogares con jefatura femenina hayan sido un "grupo visible y fácilmente identificable en las estadísticas de ingreso ha alimentado, al igual que la tesis de la feminización de la pobreza en general, todo un conjunto de programas y proyectos políticos y económicos. En cierto sentido, por ejemplo, ha servido al entusiasmo neoliberal por las medidas de reducción de la pobreza funcionalistas y basadas en objetivos en favor de grupos "excepcionalmente" desfavorecidos.

En ese sentido comienzan a instalarse programas de protección social dirigidos a los segmentos más pobres en diversos países de América Latina. Tienen por objetivo apoyar a las familias para que puedan mejorar sus condiciones de vida y salir del ciclo de la pobreza y/o a superar una situación severa de crisis de ingreso en el corto plazo.

A los objetivos de protección social se suman objetivos de inversión en capital humano por la vía de ligar la transferencia a la condición de que los beneficiarios asuman responsabilidades de asistencia de los niños a la escuela y/o a los servicios de salud. Si se trata de programas de empleo en situación de crisis, vinculan la transferencia con algún compromiso laboral de los participantes.

En ese grupo de programa, tenemos los casos de Oportunidades (ex Progresa) de México, Bolsa Familia de Brasil y Jefas y Jefes de Hogar de Argentina. Algunos de los programas han experimentado ajustes y rediseños en el proceso de ejecución, por ejemplo Oportunidades viene del anterior Progresa, Bolsa Familia fusiona diversos programas similares que se estaban implementando en Brasil, el Bono de Desarrollo Humano del Ecuador viene del Bono Solidario.

De manera general, estos programas comparten las siguientes características:
• Se trata de programas de subsidio a la demanda por medio de transferencias monetarias directas para que las familias mejoren su consumo.
• Definen objetivos de soporte y alivio a la pobreza y de inversión en capital humano.
• La mayoría de los programas son de carácter condicionado y cuentan con un componente centrado en educación y otro relativo a salud y nutrición. El componente de educación consiste en becas en efectivo destinadas a niños para asistir a la escuela primaria. En algunos países esto se extiende a la educación secundaria. Se exige asistencia regular a la escuela para acceder a la donación.
• Están claramente focalizados en población pobre y/o extremadamente pobre, para lo cual operacionalizan diferentes técnicas y metodologías, en algunos casos combinando criterios de focalización territorial con criterio de pobreza.

Los mecanismos de selección de beneficiarios varían entre la aplicación de una ficha estandarizada que entrega un puntaje (Chile Solidario, Bono de Desarrollo Humano) a un sistema que combina selección de territorios de acuerdo a información sobre desarrollo humano y pobreza, mediciones de carencias en las familias y, en tercer lugar, juicio de actores relevantes y de la propia comunidad (Oportunidades y en parte Bolsa Familia).
• Son las mujeres las receptoras de la transferencia, ya sea porque el programa expresamente lo estipula así en sus reglas de operación o porque así se da en la práctica.
• Declaran diferenciarse de anteriores programas de transferencias que traspasaban recursos a beneficiarios que los recibían en forma pasiva. En este caso, los beneficiarios deben responsabilizarse de cumplir un acuerdo o contrato con el programa.
• En caso de no cumplir la parte del contrato que le corresponda, por ejemplo, si se da el caso de una asistencia irregular de los niños a la escuela, no participar en las charlas que dicta el programa o faltar a los compromisos adquiridos, el beneficiario/a arriesga ser suspendido del programa.
• Son programas financiados o apoyados e incentivados por la banca multilateral que ejerce un fuerte rol en el apoyo a los países para el diseño, operación y evaluación de los mismos.
• En general han tomado medidas tempranas y oportunas para poder implementar sofisticados sistemas de evaluación de impacto, ya sea elaborando líneas de bases o utilizando metodología de grupo de control.

Estos programas nos muestran como los países latinoamericanos están cambiando los sistemas sociales de la etapa del llamado Estado desarrollista por modelos de asistencia focalizados por la vía de la expansión de programas de transferencia directa de ingreso que pueden ser vistos como un paliativo en un contexto de debilitamiento de los mecanismos e instituciones de protección y bienestar social.

Sin embargo, no responden a los requisitos de una política social integradora y basada en un sentido amplio de construcción social. Los programas de transferencias ofrecen a los pobres “beneficios limitados sin derechos”. Su principal preocupación es el alivio de la pobreza mediante la creación de redes de protección mínima para grupos que no pueden beneficiarse de otras disposiciones más estructurales y universales. Sin embargo, los derechos no se condicionan ni se negocian, simplemente los derechos se respetan.